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泉州、兰州率先重订网约车细则,下一个是谁?

2017-11-10 13:41     中国经济导报-中国发展网

   

中国经济导报记者|蔡若愚

执行尚不满一年,泉州、兰州两市已经对自家的网约车管理规定“动刀”了。

中国经济导报记者日前从国家发展改革委价格监督检查与反垄断局获悉,由于一些地方的网约车管理细则在车辆、驾驶员、平台公司等准入条件的限制上涉嫌滥用行政权力排除限制竞争,涉嫌违反公平竞争审查制度,有关专业人士为此投诉举报至国家发展改革委,目前国家发展改革委价格监督与反垄断局正在进行调查。

不过,中国经济导报记者从网上查证得知,泉州、兰州两市已经率先主动修订了当地网约车的有关管理规定。北京大学竞争法研究中心主任肖江平认为,两地部分条款的修改和完善具有重要的示范意义,减少了政府对市场的不合法、不合理的干预,在向符合公平竞争审查制度要求的方向上有所进步,但仍存在车价车龄未完全放开、巡游车网约车融合发展有待进一步落实的不足之处。

地方细则过于苛刻,违背改革设计初衷

自2012年出现的网约车,堪称我国互联网分享经济的第一个现象级产品。其后,历经4年发展,“网约车出行方式”逐渐被人们认识和接纳。2016年7月26日,国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(下称《指导意见》);7月27日,交通运输部等七部委发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《暂行办法》)——连续两份重量级文件,在明确网约车合法地位的基础上,也从许可条件、许可程序等方面对该领域进行了规范。

此后,各城市陆续制定和发布地方网约车管理实施细则。据统计,截至今年7月底,全国338个地级以上城市中,已有133个出台了网约车实施细则,还有86个正公开征求意见。其中,出台细则的133个城市,已覆盖了全国网约车业务量及市场份额的95%以上。

对比全国版和地方细则,各地网约车细则不同程度地在《暂行办法》基础上,对网约车车辆、驾驶员、网约车平台等准入条件进行了增加和更改。中国经济导报记者观察到,各地出台的网约车细则,普遍规定更为严格。

如在网约车车辆准入限制方面,2016年10月印发的泉州细则里,网约车车价被要求在巡游车1.5倍且厂方销售指导价15万元以上。根据泉州移动出行就业报告大数据,泉州的网约车中有98.54%的车辆价款在10万元以下,只有1.46%的车辆价款在10万元以上。如果按照细则规定,几乎全部的网约车都要“下线”。

又如,在车载装置配备方面,2017年3月印发的兰州细则甚至“细致”到了规定网约车需额外提供互联网无线接入、手机充电器、纸巾、雨伞等供乘客使用。

“问题还不在于细则规定是否严苛,而在于这些严苛的规定有一些存在违法违规行为,同时也违背了市场发展的客观规律。”肖江平告诉中国经济导报记者,一些地方细则对户籍、车籍的限制规定就违反了《反垄断法》、《劳动法》、《行政许可法》等一系列法律法规。而对车价、车龄、排量、轴距等作出的不合理限制,也使得“打车难”、“打车贵”等问题重现,实际上是违背了改革设计的初衷。

多方质疑之下,泉州、兰州两地目前均对细则进行了修订。泉州于今年9月7日重新印发了新版《泉州细则》,兰州于今年6月28日、8月30日分别重新印发了《兰州意见》与《兰州细则》。

新版细则的方向:放宽限制,引入“市场”

从2016年中《指导意见》和《暂行办法》发布至今,其实还有两个重磅文件可能影响到网约车管理问题。其一是于去年6月发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,要求于2017年开始在全国范围内全面推行公平竞争审查制度,从源头上规范政府相关行为,防止出台排除限制市场竞争的措施;其二是今年7月发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》,强调各地要“坚持包容审慎的监管原则”,“避免用旧办法管制新业态”,“审慎出台新的市场准入政策”等等。

业内专家普遍认为,两份文件中,前者旨在从源头上规范政府相关行为,防止出台排除限制市场竞争的措施,尤其是最近出台的实施细则,将为地方网约车细则的管理和评估提供重要的直接参考依据;后者则有助于地方在面对分享经济这种新业态时转变思维,调整既往政策,提高反行政垄断的认识,采用更合理、更科学的方法实现对网约车市场的有效监管。

实际上,从泉州、兰州两地出台的新版细则看,主要调整方向为:减弱对网约车驾驶员的人身和户籍限制,降低对网约车车辆的价格和技术条件要求,取消对网约车车辆和驾驶员的接入限制,取消其他违背市场经济要求的不合理限制等——一以概之,即放宽限制,降低门槛,使之更符合公平竞争审查制度的要求和分享经济发展的要求。

如对网约车驾驶员的准入限制上,修改前的兰州细则要求从事网约车服务的驾驶员需为本市户籍或者取得本市居住证明1年以上;修改后的版本则取消了“1年以上”的限制性规定,驾驶员只要取得本市居住证明即可。

又如,在网约车平台准入方面,修改前的泉州细则要求,申请在泉州市从事网约车经营的平台公司需具备由福建省交通运输管理部门认定的线上服务能力;修改后“福建省交通运输管理部门”改为“公司注册地省级交通运输主管部门”。业内专家认为,此举破除了地域歧视,符合包容审慎的监管原则。

除此之外,在对定价与运力规模的规定方面,兰州新版意见和细则均引入了“市场”。修改前,兰州意见规定“网约车运价应当高于巡游车”,修改后,“一刀切”的行政规定被“网约车运价实行市场调节价”所代替;修改前,兰州细则规定由市级交通运输行政主管部门制定网约车运力规模调整方案,修改后则成为“动态监测和调整机制,逐步实行市场调节”。

谁会是下一个修订者?

泉州与兰州的新版细则出台至今,尚没有出现第三个跟进修订者。但中国经济导报记者调查发现,已出台网约车地方细则的城市中,存在同泉州、兰州修订前细则相类似问题的城市不在少数。

为何修订迟迟难以推开?肖江平告诉中国经济导报记者,从计划经济过渡到市场经济以来,长期的思想惯性和管制实践使得政府已经习惯于用管制经济的思维来应对新产生的问题,习惯于借传统经济的思路来考察新兴分享经济的发展,由此出现了诸多行政垄断的现象。“这其实是懒政思维的表现。”肖江平说,但也不排除一些地方政府仍然固守地方主义倾向,利用行政职权干预市场,通过差别对待为本地区企业谋利。

就网约车行业而言,肖江平认为,懒政思维和既有利益机制惰性兼而有之。某种程度上,这也可以部分解释,为何一些地方网约车管理细则以各种限制条件人为切割网约车和巡游车(即传统的出租车)市场——一方面沿袭行政管制的惯性思维,另一方面也隐性地保护了传统巡游车地方市场。

但受到“创新者”冲击的传统行业,其实完全有可能实践“没有杀死我的让我变得更强大”;而“创新者”的“创新”标签如果不能持之以恒,也有可能面临新一轮的淘汰命运。

实际上,正是网约车的出现,催化了巡游车行业的改革,对改进巡游车的服务模式和提升服务质量亦有很大的借鉴。甚至,对于巡游车经营权的有期限及有偿使用、降低承包费标准、行业转型升级等改革也具有重大推动作用。而对于发展到今天的网约车市场,基于创新力的下降,民众最初的满意度也在下降。

市场的这些奇妙变化,政府未必都能预料到。因此,最好的办法就是让“市场的归市场”,推行公平竞争。泉州、兰州出台新版细则后的两个月内,无论是党的十九大报告,还是10月23日发布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,都在重申“市场公平竞争”的重要性。

党的十九大报告明确提出,要打破行政垄断,防止市场垄断。《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》则将公平审查制度这项新生制度所涉的四个方面18条审查标准进行细化,形成了50余项二级标准,供地方出台政策前先自我对照审查。

“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。衡量出租车市场监管制度设计是否合理、合法,必须考察其是否体现‘企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换’,必须考察其是否存在‘市场壁垒’,是否有利于‘提高资源配置效率和公平性’。”肖江平呼吁,必须从摒弃限制外地户籍,取消人为划分市场入手,以市场思维替代计划思维,以法治思维替代人治思维,全面清理、删除地方网约车细则中违背市场规律、违反政策法律的规定,让出租车市场乃至整个分享经济领域健全起来、活跃起来。

【责编:宋璟】
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