中国经济导报、中国发展网记者|程晖

垃圾分类减量是破解“垃圾围城”难题的重要途径，然而我国垃圾分类收集试点实施18年仍进展相对缓慢，不少城市轰轰烈烈的开始却总是收效寥寥。7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。它被称为“史上最严垃圾分类措施”，个人或单位未按规定分类投放垃圾的，都将面临处罚。围绕上海垃圾分类的相关问题，中国经济导报记者采访了一直参与上海市垃圾分类顶层设计的联合国环境署-同济大学环境与可持续发展学院教授、同济大学循环经济研究所所长杜欢政。

中国经济导报：上海实施“史上最严垃圾分类措施”，是否是一个合适的时间点？

杜欢政：目前上海的垃圾分类工作应该在全国算是比较好的，根据住建部的排名，上海是在前几名。国家要求对机关事业单位进行垃圾强制分类，还没有对居民要求强制分类，而上海通过立法要求居民对生活垃圾进行强制分类，主要原因是因为上海市民的素质相对较高，另外，上海市政府在垃圾分类方面做的工作也比较彻底。

中国经济导报：从我国垃圾分类试点来看，一直不是很理想，从您长期的调研和观察来看，我国垃圾分类回收实践中暴露出哪些突出问题？

杜欢政：一是地方政府重视形式上的动员，缺乏长效机制建设，实践十余年收效不佳。目前亟待破解的突出问题是：“政府热、市民冷”，分类实效有待提升；关键环节的机制设计存在瑕疵，利益分配不够合理；前置分类、运输环节不规范增加末端处置压力；城乡结合部垃圾回收游击队被清退后没有“正规军”补位等。即使上海生活垃圾处置的相关探索已居全国前列，但“垃圾围城”现象仍趋严重，垃圾日产量达到2万吨，影响其国际化大都市形象。

二是关键节点的机制设计不衔接不通畅，垃圾治理流程“内在不协调”令民众失去信心。比如，未构建从垃圾前端分类、分类运输、分类处置的全产业链处理体系等。

三是垃圾治理主体过于依赖政府，政府采购不活跃，导致垃圾治理产业及垃圾治理NGO组织发育滞后。

四是职能部门齐抓共管的完善机制尚未形成，微观上的改进举措受制于此难以奏效。

中国经济导报：您曾参加过国家层面垃圾分类顶层设计的专家研讨，也为上海市垃圾分类立法、上海再生资源回收网和和生活垃圾两网融合规划方案提出建议，您认为解决垃圾分类治理困境的首要之举是什么？

杜欢政：解决垃圾分类治理困境的首要之举，是构建“三全、四流、五制”的全产业链处理体系，以制度建设强化公共政策的合法性，以机制创新夯实公共政策的执行力，以系统思维提升公共政策的有效性。

中国经济导报：请您具体谈一谈。

杜欢政：鉴于当前我国生活垃圾的收集、处理、处置水平与国际存在较大差距，建议如下：

一是以“三全”为要，破解围城困境。实施城市生活垃圾“全过程、全品种、全主体”的“三全”系统解决方案。全过程，即立足前端，不断完善集“源头分类-运输-处置”于一体的系统化减量体系，实行生活垃圾分类专业化推广、专业化治理；全品种，是指将城市产生的所有固废都纳入垃圾范畴，实现生活垃圾、建筑废弃物、工业固废、危险废物、再生资源等品类的全面覆盖；全主体，则是建立以政府主导、企业主体、公众主力、NGO主推，权责明确的垃圾分类体系，形成长效机制。

二是以“四流”为首，畅通管理体系。打造物质流、价值流、环境流、信息流等“四流”顺畅的现代化管理体系。要加快推进生活垃圾体系与废旧物资体系的融合，将废旧物资回收纳入垃圾分类体系。在前端，实现对垃圾分类投放、分类收集的全口径管理；在中端，通过整套固废物流体系实现垃圾分类转运，从而节约物流成本，提高物流效率；在末端，随着垃圾园区化处理模式的构建，无论是废旧物资还是生活垃圾，都应进入相应的处理设施。推动“两个体系”的融合，有利于将城市产生的所有固废纳入同一系统内处理，既可节约物流成本，减少设施建设用地，还可防止因垃圾在系统外循环而造成的“二次污染”。

三是以“五制”为纲，构建保障机制。政府要积极探索空间场地保障、减量补贴、特许经营权、生产者责任延伸、绿色采购等系列政策保障机制。一是空间场地保障制度。加快制定再生资源回收设施建设规划，落实属地责任，加快布局建设区域性再生资源分拣中心，并将其纳入市政基础设施用地保障体系，给予相应政策支持。二是减量补贴制度。例如浙江永康已出台《农村生活垃圾分类减量化处理实施意见》及详细减量补贴政策，可总结提炼相关经验。三是特许经营权制度。优化特许经营权授予方式、重置权利义务关系、明确纠纷解决机制，消解民间资本进入的疑虑。四是生产者责任延伸制度。对2016年国务院推出的《生产者责任延伸制度推行方案》效果进行评估，在生态设计、使用再生原料、规范回收利用等关键环节进一步细化制度安排。五是绿色采购制度。对低值可回收物，扩大财政购买服务，形成低值垃圾回收处理的长效运营机制。