前言

近日，国家发展改革委会同有关部门对《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》进行修订，并发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》（以下简称《目录（2019年本）》），明确了新时期优化调整产业结构的目标和导向。

改革开放以来，我国充分发挥比较优势嵌入全球产业链，经济活力充分释放，快速从农业国跃升为全球制造业第一大国，建立了门类齐全、体系完整、规模庞大和具有较高技术水平的产业体系，产业结构不断优化升级。三次产业结构从1978年的27.7：47.7：24.6调整至7.2：40.7：52.2，服务业占比超过“半壁江山”，制造业和服务业融合程度不断加深。

我国三大产业结构变化一览表

虽然我国产业结构调整取得突出成绩，但仍存在产业结构高度化不足，与高质量发展要求差距较大等问题，主要表现为：产业结构以劳动密集型、重化工型产业为主，技术密集型和知识密集型产业发展不足，高技术制造业增加值占规模以上工业比重仅为13.9%，服务业结构虚高，主要以传统服务业为主，生产性服务业发展不足，金融和房地产占比过高，对实体经济的支撑不足。

《目录（2019年本）》对加强和改善宏观调控，引导社会投资方向，优化资源配置，促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。中国产业发展研究院深耕我国产业发展研究，计划从2019年11月起针对《目录（2019年本）》中鼓励的、限制的、淘汰的产业逐一分析，对我国产业结构调整转型升级提供积极的政策红利解读和重大支撑。

《目录（2019年本）》中鼓励的水利产业目录由31条缩减至25条，直接删掉了《产业结构调整指导目录（2011年本）》2013年修正版的海堤建设、牧区水利工程、防洪抗旱应急设施建设、水情水质自动监测及防洪调度自动化系统开发、水文应急测报、旱情监测基础设施建设、农田水利设施建设工程（灌排渠道、涵闸、泵站建设等）、防汛抗旱新技术新产品开发与应用共七条目录。同时一些方向性工程类的条目具体细则被“砍掉”，；例如水利血吸虫病防治工程中，“砍掉”了一些采用护坡、吹填、隔离沟、涵闸改造、设置沉螺池、抬洲降滩等防螺灭螺工程措施和疫情监测、防治宣教等措施的规定；水土流失监测预报自动化系统开发与应用中，“砍掉”了一些水土流失数据采集存储、智能传输、数据分析处理、科学预测预报、数据库管理一体化的规定；水资源管理信息系统建设中，“砍掉了”一些以水源、取水、输水、供水、用水、耗水和排水等水资源开发利用主要环节的监测及大江大河行政边界控制断面、地下水超采区监测为基础，以国家电子政务外网和国家防汛指挥系统骨干网为依托，以水资源业务应用系统为核心的综合管理信息系统的规定。

《目录（2019年本）》中鼓励的新增水利产业目录重点只有非常规水源开发利用一条，缘何非常规水源开发利用在2019年被提出在鼓励的水利产业目录中呢？

中国产业发展研究院整理一些资料发现，我国水资源总量多年平均约为2.8万亿m³，居世界第六位，人均水资源量约为2 100 m3，仅为世界人均水平的28%,居世界第125位。水资源供需矛盾突出，全国2/3的城市存在用水短缺的深层次问题。污水、雨水、苦咸水、矿井水、海水——这些人们眼中的“废水”被称作非常规水资源，其特点是经过处理后可以再生利用。各种非常规水资源的开发利用具有各自的特点和优势，可以在一定程度上替代常规水资源，加速和改善天然水资源的循环过程，使有限的水资源发挥出更大的效用。非常规水资源的开发利用方式主要有再生水利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、矿井水利用、苦咸水利用等。非常规水资源具有增加供水、减少排污、提高用水效率等重要作用，加强非常规水资源的开发利用是水资源短缺现状下的必然之举。

近些年，我国积极开展再生水、海水淡化、雨水蓄积等非常规水资源的利用，但在非常规水资源利用方面还存在一些问题，从管理方面看，一是缺乏扶持政策。非常规水资源利用具有较强的公益性特点，相比常规水资源，非常规水资源的收集、储存、输送、处理需要基础设施，其建设需要投入资金，而非常规水资源处理成本较高，在行业发展初期尤其需要政府大力扶持。然而目前，国家在财政、税收、投融资、价格等方面，尚没有实质性的扶持政策，经营单位多处于维持或亏损状态，企业投资经营积极性不高，用户用量增长缓慢，造成非常规水资源开发利用难以快速发展。二是缺乏统一规划。由于非常规水资源开发利用涉及发改、水利、住建、海洋等多个职能部门，各部门编制的专项规划虽不同程度地涵盖非常规水资源利用，但多头管理造成各类规划不衔接、不协调，且未将非常规水资源真正纳入水资源规划配置体系。很多地方的非常规水资源规划没有纳入城乡建设规划，造成配套设施建设严重滞后，造成生产出的水送不出去、有需求的用户用不上水的尴尬局面，严重影响了非常规水资源的开发利用。三是水价与成本倒挂。再生水、海淡水等非常规水资源由于处理技术和工艺不同，其制水成本也不同，再生水一般在1.0~4.5元每立方米，海淡水在6.5~9.0元每立方米。目前，全国再生水水价一般在1.0元每立方米左右，进入市政管网的海淡水一般不高于当地自来水价格。非常规水资源水价普遍偏离制水成本，再加上财政补贴不到位，造成企业多处于亏损运营状态。

从技术方面看，首先是技术标准不完善。标准体系的等级应包括国标、行标、地标，内容应涵盖勘察设计、施工验收、装置设备、水质标准、检测方法等。目前，涉及再生水、海淡水、雨洪水等非常规水资源的标准有60多项，主要集中于勘察设计、施工验收、装置设备等方面，缺少专门的检测方法、标准，对水质标准多关注出水水质，较少考虑水源水质。在现行水质标准中，其指标和阈值多参考采用国外标准或饮用水指标，针对性不强，且现行标准中某些指标存在矛盾，标准与标准之间某些指标阈值差异较大。其次是技术驱动力不足。再生水、海淡水、雨洪水等非常规水资源在处理技术和工艺上与国外差距不大，但由于国内设备品种不全、结构不合理、产品质量不稳定等，其关键设备、关键部件主要依靠进口。市场需求弱、国家重视程度低、缺乏良好的发展机制和政策扶持，是造成设备国产化发展源动力不足的主要原因。再次是科研与市场脱节。由于非常规水资源开发利用在我国刚刚起步，相关科研成果缺乏充分的市场调研，难以满足市场需求。主要表现在：一是有些科研成果成熟度低，大部分成果仍然停留在小试、中试规模，尚未推广；二是有些科研成果超前，生产成本高，市场需求不旺盛，企业不愿意转化；三是有些科研成果偏重于单一技术的研发，对集成化、规模化技术缺乏研究，不能满足企业兼备工艺、装备、技术等工程研发可行性的要求。最后是管网建设滞后。再生水管网建设是再生水利用、规划、发展过程中不可缺少的重要前提，但目前我国再生水管网铺设总体水平较低，大部分集中在点对点管网或主干管网，不能满足水源对管网建设的要求，管网建设已经成为目前非常规水资源利用的制约因素。

此番非常规水源开发利用被列在产业结构调整指导目录（2019 年本）后，国家将从水价、财政、金融、税收等方面，研究出台鼓励非常规水资源利用的优惠政策，如对于使用非常规水资源的企业或个人免征污水处理费；对使用非常规水资源的企业实施税费减免政策等。对于具有基础性、公益性的再生水利用项目，政府资金的运用可以发挥启动市场、降低投资风险的作用，可以扶持再生水厂的工程建设；在海岛地区，把海水淡化作为区域政策重点，研究制定海水淡化开发和利用企业所得税、增值税等的相关优惠政策，最大限度地降低制水成本。对以市政供水为目的和电水联产的海水淡化应用项目，符合国家规定的，应享受有关税收优惠政策。同时，加大对海水淡化项目的价格扶持和土地保障力度。

未来，政府在建设期财政投入修建管网，运行期以免征企业所得税、财政补贴企业亏损的方式能够维持企业良性循环。特别是一些省市在编制水资源规划时，必将考虑将非常规水资源纳入水资源配置体系，并注意与专项规划的衔接。在建设项目水资源论证和取水许可审批时，优先考虑非常规水资源。在法规政策方面，将非常规水资源的综合开发和利用纳入城市规划和建设体系中，政府出台非常规水资源开发利用和管理的相关办法或条例，修订相关标准，改善出厂水水质。在管理方面，设立专门机构实施统一管理，并配备健全的监测体系，这一切都保证了水污染治理方面强有力的管理。

目前我国城市污水处理厂普遍采用的工艺为普通活性污泥法、氧化沟法、间歇式活性污泥法等，与美国、德国等发达国家所采用的技术与工艺几乎处于同一水平，投资费用高昂，这与我们国家当前的经济实力是不相称的。一些与现阶段国情相适应的、经济实用的污水处理技术将会被投资和推广。

同时一些非常规水资源的开发利用的典型示范也将崛起，通过典型示范对海水淡化产业的发展进行引导，示范工程实际的建设成本、淡化水的水质、运行成本以及对当地经济社会的推动作用可解除人们的疑惑，使海水淡化产业快速发展。同时也应根据非常规水资源的特点，因地制宜，区分轻重缓急，针对不同区域、不同形式、不同用途，通过供求平衡进行相应的非常规水资源开发利用，最大程度发挥非常规水资源利用效率，全面加强节水型社会建设。

根据水利部确定的2020年用水总量红线不超过6700亿立方米的目标，各省（市、区）未来水资源约束条件将更为明显，用水矛盾将更为突出。预计到2020年，非常规水源可为经济社会发展提供148亿立方米左右的水源。未来，随着技术进步和科技发展，非常规水源开发利用潜力将更加巨大。