生态补偿制度作为生态文明体制的“四梁八柱”之一，是生态文明建设的重要制度保障。但我国在生态补偿理论和实践中还存在一些问题，主要表现在生态补偿法律基础薄弱、自然资源产权制度不明晰、生态补偿方式单一、补偿标准偏低不规范四个方面。本文对此进行分析，并进一步结合供给侧结构性改革提出六点建议，分别是：强化生态补偿法律供给、推动自然资源产权结构化、建立生态资源报告统计机制、推动生态补偿的多元化进程、建立和完善生态补偿标准动态调整机制、强化统筹协调力度。
一、 引言
生态补偿制度作为生态文明体制的“四梁八柱”之一，是生态文明建设的重要制度保障。生态环境部在2007年给出了生态补偿的间接定义，认为“生态补偿”是“以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策”。2013年国家发改委主任徐绍史进一步指出，生态补偿要综合考虑生态保护机会成本、发展机会成本和生态服务价值，在这个基础上通过采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，从而使得生态保护经济外部性内部化，是一种公共制度安排。由此可见：生态补偿制度的核心在于调节各方利益关系，逐渐内化影响生态环境活动的外部性；财政转移支付或市场交易都是实现生态补偿的手段；在确定生态补偿金额时，需要综合考虑保护成本、机会成本和生态服务价值，否则难以建立长效的生态补偿机制。
党的十九大指出，未来要“建立市场化、多元化生态补偿机制”，为我国生态补偿的发展指明了方向。但目前我国生态补偿理论和实践中还存在若干问题，严重制约了生态补偿制度作用的发挥与进一步完善。本文就此进行分析，并进一步结合供给侧结构性改革提出建议。
二、 中国生态补偿理论与实践中存在的问题
我国生态补偿经过二十多年的理论探索与实践，不论是在政策法规、投入资金都已经取得了长足进展。首先是国家对生态补偿的重视程度不断加深。据不完全统计，1997年以来国务院各有关部门发布生态补偿相关的政策文件（含部门规章）近150篇，尤以十八大以来居多，基本覆盖了生态补偿的所有领域（表1）。
其次财政对生态补偿的投入力度不断加大（表2），例如具有生态补偿属性的自然生态保护保护财政支出额2008年仅为33.54亿元，2018年高达616.6亿元，十年时间增长近18倍，2018年天然林保护支出282.7亿元，是2008年的3.5倍。
但随着生态补偿制度迈入“深水区”，在理论与实践中的问题愈发凸显，阻碍了生态补偿制度建设，主要表现为四个方面，一是法律基础薄弱，二是自然资源产权制度不明晰，三是补偿方式单一，四是补偿标准偏低、不规范。
（一） 生态补偿法律基础薄弱
我国生态补偿法律基础薄弱，这表现在三个方面，一是生态补偿定位不清晰，二是法律条文碎片化，缺乏系统性和整体性，三是法律主体不明确。
生态补偿涉及经济、生态、法学等多重领域，目前还没有权威的概念，现有官方定义也是从间接解释的角度给出，导致生态补偿定位存在模糊，影响了立法工作进展，《生态补偿条例》起草小组成员，法律专家组组长汪劲坦承，生态补偿的概念是法律起草所遇到的首要问题（汪劲，2014）。其次是生态补偿法律条文的碎片化。十八大以来生态补偿实施领域不断扩围，原有补偿范围仅包括湿地和矿产资源，随着《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》、新《环境保护法》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》等文件的发布，生态补偿的范围逐渐扩展到流域、草原、森林、重点生态功能区、海洋、自然保护区等领域，补偿方式也日益多元化。然而，我国现有生态补偿相关规定散落在各级资源单行法中，如《矿产资源法》及其实施条例中的“矿产资源补偿费”，《渔业法》中的“渔业资源增值保护费”等，缺乏系统性和针对性，资金长期游离于预算外，使用效益不高。最后，生态补偿的法律主体不明确。“十一五”规划指出生态补偿的基本原则，即“谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”。在实践中，生态补偿的相关方众多，利益关系错综复杂，包括各级政府、居民、企业等，导致生态补偿的主客体争议不断。以流域水资源补偿为例，大部分学者认为下游作为受益者应担负起补偿责任，但补偿责任由下游政府、企业还是居民承担，对此争论不一。个别学者还认为，上游地区从长远看也能从保护中受益，也应当担负起补偿责任，进一步加剧了问题的复杂性。
（二） 自然资源产权制度不明晰
自然资源产权制度不明晰也是生态补偿理论和实践中面临的重大问题。
我国宪法明确了自然资源国家所有的性质。各资源单行法对自然资源的所有权做了进一步界定。根据科斯定理，只要交易成本为零或很小，产权明晰，最终就可达到资源有效配置的结果。但由于产权的长期虚化和模糊，各类资源产权实际异化为私人占有、部门占有的情况频繁发生。陈曦（2019）将之概括为“公权不公、私权不私”。导致后果是自然资源过度开发，资源配置效率不高，并在一定程度上加大了贫富差距，也使得生态补偿无法得到有效落实。例如，作为流域生态补偿的市场化试点，东阳和义乌两地采取了水权交易的形式。但这只是对水资源使用权的交易而非对水资源所有权的交易，并非真正意义上的水权交易。这直接影响后续水权交易的可持续性和合法性。正如盛洪所指出的，“卖水权的一方是否有这样的权利都要打个问号，其实是他自己给自己一个水权的授权”（易涵，2004）。
（三） 生态补偿方式单一
生态补偿分为政府补偿、市场补偿。政府补偿包括资金补偿、政策补偿、智力补偿、实物补偿等，市场补偿包括直接补偿、间接补偿。其中，资金补偿指直接给予被补偿者（农户等）以补偿金或赠款等。政策补偿包括财政、货币、产业政策三大方式。智力补偿通过对被补偿者培训和技术咨询等方式实现，旨在使被补偿者脱离原有对环境破坏较大的生产方式，掌握其他生存技能。实物补偿指给予被补偿者生产、生产资料。生态补偿的市场化方式也可分为两类，一类是以资源和环境为直接交易对象的补偿方式，水权交易即属此列，另一类通过市场机制间接达到补偿目的，典型例子是生态标志补偿。如市场给通过GAP认证等的农产品以更高价格，这部分价格增量实际包含对保护生态环境行为的补偿。
我国生态补偿以政府补偿为主，市场补偿为辅，政府补偿又主要依赖财政转移支付（主要是专项转移支付），补偿方式较为单一。财政转移支付灵活性和效率相对市场补偿较弱，在目前经济形势下，还存在增长空间有限的问题。从补偿效果看，单纯依赖财政转移支付导致输血式补偿居多，造血式补偿较少，不利于长效补偿机制的建立，生态补偿效果仍待提高。党的十九大提出，建立 “多元化、市场化”的补偿机制。亟需扩宽补偿渠道，创新补偿方式，利用市场机制提高补偿资金使用效率。
（四） 生态补偿标准偏低、不规范
生态补偿标准是生态补偿机制建设的核心问题，某种程度上直接决定了生态补偿效果的强弱。目前生态补偿标准主要面对两个问题：一是补偿标准偏低，不能够充分调动起保护者的积极性，以2018年广西公益林补偿为例，归属集体和个人所有的公益林补偿标准是每年每亩补偿15元，但林地若出租，每亩收益可到50元/年，部分地区甚至更高；二是生态补偿标准测算方法多样化，各方法测算结果差异巨大，没有普遍性的范式，制约了生态补偿制度的推广和深化。
生态补偿标准偏低是补偿方式单一的必然结果，多样化的生态补偿方式有助于维持较高的补偿标准水平，国外在这一方面已有较为丰富的经验。在流域生态补偿领域，厄瓜多尔基多市采用水资源保护信托基金的模式，通过组建独立于政府的管委会负责信托基金的投资和管理，创造出比维持基金运行更多的利润。在森林生态补偿领域，哥斯达黎加起初通过对化石燃料销售征税筹集资金，后期又引入公众、企业、国际援助充实资金，并通过市场化的森林保护认证（FPC）等手段进一步实现了补偿方式的多样化，有力保障了较高的生态补偿标准。
此外，现有生态补偿标准测算方法众多，但测算结果差异较大。微观层面看，现有生态补偿标准测算方法有市场价值法、意愿调查法、机会成本法、最小数据法、生态足迹法等。市场价值法将环境视为生产要素，定量分析某种生态系统的服务功能，再进一步结合市场价格测算最终价格；意愿调查法通过问卷调查等方式揭示消费者对环境的偏好，但主观性较强；机会成本法需要测算生态环境保护者所付出的收入和发展机会成本，其中发展机会成本受时间、风险等多重因素影响争议较大；最小数据法旨在明晰预期生态服务供给量和所需投入的定量关系；生态足迹法通过生态足迹和生态承载力的差异来衡量可持续发展能力，但忽略了技术进步的影响。综上所述，现有生态补偿标准测算方法出发点不一，致使测算结果差异大且不易比较，难以指导实践，阻碍了生态补偿制度在全国范围内的推广与应用。
三、 深化供给侧结构性改革，完善生态补偿制度建设
生态补偿制度和供给侧结构性改革有着十分紧密的内在联系。生态补偿制度作为生态文明制度建设的组成部分，和供给侧结构性改革的联系首先表现为生态文明和供给侧结构性改革的联系，可概况为三句话：生态文明建设对于供给侧结构性改革来说，是其根本要义之一；生态文明建设倒逼供给侧结构性改革进一步深化；生态文明建设和供给侧结构性改革耦合于“效率”。
生态补偿机制和供给侧结构性改革还有特殊的联系，表现在二者地域分布高度重合，政策目的均指向绿色发展模式两个方面。一方面，生态补偿制度在实践中普遍表现为发达地区补偿欠发达地区为保护环境付出的直接成本、发展机会成本。这些欠发达地区通常也是煤炭、钢铁、玻璃、石化、有色等产能过剩行业的集中地，二者地域上具有高度的一致性。另一方面，生态补偿机制通过对积极保护环境的地区做加法，调动地区主体保护环境的积极性，引导产业结构调整和资源利用效率提升，增加生态产品供给，这和供给侧改革去产能、提效率，最终达到绿色发展的目标也是相通的。
因此，要结合供给侧结构性改革，进一步完善生态补偿制度建设。本文对此提出五点建议：
（一） 强化生态补偿法律供给
一是进一步完善顶层设计。目前我国在各具体领域生态补偿的顶层设计仍有待破局，以流域生态补偿为例，在全国性流域、跨省（界）流域生态补偿机制建设方面并未出台顶层设计的相关文件，导致各省流域生态补偿往往局限于自身行政区划，跨省（界）流域生态补偿可行性和持久性和存疑，应进一步结合各类生态资源的特性，完善具体领域的立法。
二是加速推进生态补偿专门立法，统筹原有散落的生态补偿相关法律法规。可根据现有研究成果与实践，以争取各方最大公约数为目标，统筹散落在单行法中的相关法律条文，先行推进生态补偿条例。对理论中仍存在的争议，结合后期实践进一步在条例修正案中解决。
三是进一步完善实施细则等配套政策。当前流域、矿产资源等领域已出台生态补偿的具体实施细则，但荒漠、海洋等领域仍未出台，致使部分领域生态补偿可操作性不强。因此要进一步完善生态补偿的技术方法、定量标准、监督问责机制等实施细则，强化生态补偿法律供给，切实推进生态补偿法律制度建设。
（二） 推动自然资源产权结构化
产权是自然资源价值实现的前提，在我国自然资源产权国有和集体所有的背景下，可通过推进自然资源产权结构化，理清主体责任，应对多头治理的乱象。央地划分方面，可将笼统虚化的所有权进一步分解为财权（包括决定权、征管权和使用权）和事权（包括决策权、执行权、支出权和监督权）（刘尚希，2016）。在不改变自然资源国有性质的背景下，将决定权、支出权、执行权、使用权适度移交地方政府，中央政府着重保留监督权，加大对地方政府生态补偿的转移支付力度，并在机构设置方面将生态补偿事务的管理权统筹至单一部门管辖。
（三） 建立生态资源报告统计机制
生态资源报告统计机制通过定期统计各类生态资源的资金投入与生态产出数据，为提高生态补偿的效益比提供依据，最终目的旨在提高生态补偿绩效。在具体设计时，可分类统计转移支付、财政补贴、生态资源效益增量等指标，计算各类补偿方式的实际效益比。其次针对不同类型生态资源的特性（如植被恢复时长、遭受破坏的程度等）测定理论效益比，并以理论和实际效益比的差值作为绩效提高空间，改进补偿方式。
（四） 推动生态补偿的多元化
推动生态补偿的多元化也是完善生态补偿供给的题中之义。生态补偿的多元化有三重含义，一是补偿主体的多元化，二是补偿模式的多元化，三是补偿渠道的多元化。
在生态补偿建立的初始阶段，政府主导模式有利于生态补偿机制的制定与实行，但生态补偿并不意味市场主体不能参与，补偿主体不能多元化。实际上，企业、第三方机构、公众等也是生态补偿的主体。特别是在市场化程度较高的领域（如水资源补偿），可引导企业发挥更大作用。对于公众，需要畅通渠道充分发挥其监督作用。对于第三方机构，亟需发挥其监督作用与专业优势。
二是补偿模式的多元化。政府补偿是中国现行生态补偿的主要模式，市场化的补偿模式仍在起步阶段。相较政府补偿，市场化的补偿模式更能够提高生态补偿的效率。因此在下一步改革中既要提高现有财政生态补偿资金的市场化运作水平，推动生态补偿提质增效，又要注重拓宽市场化融资渠道，如在无公害农产品认证、有机产品认证等评比适度向贡献大、环境优的生态补偿实施地倾斜，进一步推广绿色保险等。
三是补偿渠道的多元化，现有补偿多是输血式补偿缺少造血式补偿，多是资金补偿缺少技术和智力补偿，影响了生态补偿的可持续性。要进一步创新、拓宽生态补偿的渠道，增大造血式补偿，技术和智力补偿的占比，推动生态产品永续供给。
（五） 建立和完善生态补偿标准动态调整机制
生态补偿标准直接影响生态补偿投入是否足额供给，某种程度上确定生态补偿的成败。需要在考虑经济发展水平、环境污染情况、生态补偿资金需求、生态系统服务价值等基础上综合测算补偿标准，并逐步建立和生态补偿标准动态调整机制。目前，公益林、草原生态补偿标准已基本建立，但流域、荒漠、海洋、矿产资源等领域的生态补偿标准动态调整机制还有待完善，需要进一步明晰各领域的特性，结合当地经济发展水平、人口规模、生态环境情况、财政收支水平、补偿资金缺口等因素进一步完善转移支付制度，制定更有针对性的生态补偿标准，完善生态补偿标准动态调整机制。
（六） 强化生态补偿制度与其他政策的统筹协调力度
我国的生态环境、人口分布和经济发展水平呈现“一高一低一大一小”的特征，即生态水平较高的地区，经济发展水平普遍较低，对资源能源类产业的依赖大，人口密度小，而生态水平较高的地区，经济发展水平普遍较高，对资源能源类产业的依赖小，人口密度大。这种特征导致生态补偿的受偿方往往也存在产能过剩，贫困突出等问题。对此，可以进一步结合供给侧改革、扶贫等相关政策，强化政策建的统筹协调力度，打好组合拳。
生态补偿方面，需要加强规划，统筹生态补偿资金、城乡环境整治资金、节能环保资金等，强化对城乡环境特别是乡村环境的整治力度，推动生态修复工作；供给侧结构性改革方面，要发挥好市场和政府二者的作用，促进公平竞争、推动国有企业特别是国有资源类企业改革、进一步取消不必要的行政审批事项，提高要素供给效率和供给灵活性，推进生态产品的优质供给；扶贫方面，需要加强生态扶贫的力度，促进绿色产业走出去，让绿水青山产出更多生态产品，让生态产品能够切实转化为金山银山。
作者王宏利：
经济学博士，财政部中国财政科学研究院，研究员(教授)，研究生导师，国务院“十三五”、“十四五”规划专家，财政部经济政策实验室预测部部长，中国产业发展研究院副院长、财政金融研究院院长，清华大学PPP和金融创新教研室客座教授，交通部城市交通中心顾问委员会委员。
